İnceleme konusu ile ilgili 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. Maddesi şu şekildedir;
“İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı:
Madde 2 – 1. (Değişik: 10/6/1994 – 4001/1 md.) İdari dava türleri şunlardır:
- a) (İptal: Ana.Mah.nin 21/9/1995 tarih ve E:1995/27, K:1995/47 sayılı kararı ile; Yeniden Düzenleme: 8/6/2000-4577/5 md.) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından
dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları,
- b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları,
- c) (Değişik: 18/12/1999-4492/6 md.) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar.
- İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler.
- Cumhurbaşkanının doğrudan doğruya yaptığı işlemler idari yargı denetimi dışındadır.”
Kanunun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde iptal davalarının kapsamı çizilmiştir. Şu durumda bir işlemin iptal davasına konu olabilmesi belli bir takım şartları haiz olmasına bağlıdır. Bu şartları madde metnine bağlı kalarak konu bütünlüğünün sağlanması bakımından kısaca sıralamayı uygun buluyoruz.
Her şeyden önce bir işlemin iptal davasına konu olabilmesi için ortada idare tarafından meydana getirilmiş, tek taraflı, kişilerin hukuki durumlarında değişiklik meydana getiren, yürütülmesi gereken (icrai), kesin bir idari işlemin bulunması gereklidir. Tabii yasal bir düzenleme ile yargısal denetimin dışında tutulan idari işlemleri bunların dışında tutmak gerekir.[1] İdari yargının buradaki görevi ise davacı tarafından önüne getirilen idari işlemin yetki, şekil, sebep, konu, maksat yönlerinden hukuka uygunluğunun denetimi yapmaktır.
Yukarıdaki unsurları haiz idari işlemin varlığı halinde idari işlemin davacı tarafından iptalinin istenebilmesi için menfaat ihlali ön koşulunun bulunması gerekmektedir. Şöyle ki iptal davası talebi ile idare mahkemesine müracaat eden davacının subjektif dava ehliyeti olarak tanımlanan menfaatinin ihlal edilmiş olması gereklidir.[2]
Bu ön şartın varlığı, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 14. maddesinin 3. fıkrası gereğince iptali talep edilen işlem için müracaat edilen idare mahkemesince araştırılacaktır. Bu konuda Danıştay’ın olay temelli birçok kararı bulunmakla birlikte, söz konusu maddenin inceleme konusu kısmının geçmişinden bahsetmekte fayda bulunduğunu düşünüyoruz.
Zira yerel mahkemenin kararından da anlaşılacağı üzere 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi bir dizi değişiklikten sonra günümüzdeki halini almıştır. Bu kısım 1994 yılına kadar bu günkü haliyle yürürlükteyken 10.06.1994 tarihinde ve 4001 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun ile “İdari İşlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren hususlar hariç olmak üzere, kişisel hakları ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları…” şeklinde değişikliğe uğramıştır. Bu değişiklikte yer alan “…kişisel hakları ihlal edilenler…” ibaresinin Anayasa’ya aykırılığı iddiası ile Anayasa Mahkemesine müracaat edilmiştir. Netice olarak, 21.09.1995 tarihli ve 1995/27 Esas, 1995/47 Karar sayılı Anayasa Mahkemesi kararı ile “kişisel hakları ihlal edilenler” ibaresinin Anayasa’ya aykırılığından ötürü söz konusu kısım iptal edilmiştir. [3] İptal kararından ötürü doğabilecek hukuksal boşluğun önüne geçebilmek adına ve yasama organına bu hukuki boşluğu dolduracak vakti tanımak amacıyla iptal kararının Resmi Gazete’de yayımından itibaren 3 ay sonra yürürlüğe girmesine hükmedilmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararının Resmi Gazete’de yayımlanma tarihi 10.04.1996’dır. [4] Ancak iptal tarihinden 08.06.2000 tarihine kadar iptal edilen kısım için yeni düzenleme yapılmadığından kanuni boşluk yargı içtihatları ile giderilmeye çalışılmıştır.[5] Bu tarihte 4577 Sayılı Kanun’un 5. maddesi ile 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yapılan değişiklikle madde metni bugünkü haline gelmiştir. Kısacası madde metninde bulunan ve daha sonra Anayasa Mahkemesince iptaline karar verilen “…kişisel hakları ihlali edilenler…” yerine menfaat ihlali şartı tekrar getirilmiştir.
2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi ile ilgili değişikliklerin kısa tarihi yukarıda anlattığımız gibidir. Şu durumda inceleme konumuz olan kişisel hak ihlali ve menfaat ihlali kavramlarını biraz daha geniş şekilde ele almakta fayda vardır.
İncelediğimiz kararda her ikisi de bahis konusu olmuştur. Bununla birlikte kişisel hak ihlali ile menfaat ihlali kavramları birbirlerinden farklı anlamlar ifade etmektedirler. Her şeyden önce iptal davası açma ehliyetinin kişisel hak ihlaline dayanması doktrinde ve Anayasa Mahkemesi’nin söz konusu kararında da belirtildiği üzere iptal davalarının alanını daraltmakta ve bu da idarenin hukuk yolu ile denetiminin önünde engel teşkil etmektedir. Zira iptal davası ile amaçlanan idarenin işlemlerinin yargısal denetimidir. Hak kavramı hukukça korunan menfaat anlamına gelmektedir. Bu yönü ile menfaat kavramı daha geniş bir çerçeveyi ifade etmektedir. İdarenin işlemlerine karşı iptal davası açma ehliyetinin kişisel hak ihlaline bağlanması demek mücerret hak ihlalinin yanı sıra söz konusu işlemin maddi sonuçlarının da meydana gelmiş olmasının aranması anlamına gelecektir. Yukarıda da belirttiğimiz üzere iptal davasından maksat ise bundan çok daha başka ve kapsayıcıdır. Zira bu davanın amacı idarenin kendisinin yargılanmasından öte mevcut idari işlemin hukuka uygunluğunun denetimidir. Yani mevcut idari işlem ile ilgilinin hakkının ihlal edilmiş olması iptal davası için yeterli iken tam yargı davasının açılabilmesi için yeterli değildir. [6]
Menfaat ihlali kavramı ise iptal davası mantığına çok daha uygundur. Ayrıca menfaat ihlali ile aranan ilgi davacı ile iptali istenen idari işlem arasında ciddi ve makul ilgiden başkası değildir.[7] Bu durum ise iptal davalarının alanını genişletmekte ve böylece hukukun idare üzerindeki denetimi yaygınlaşmaktadır. Ancak her tür ciddi ve makul menfaat ihlali sahibine iptal davası açabilme hakkı vermemektedir. Bunların dışında ihlal edilen menfaatin kişisel, meşru ve güncel olması şartları aranmaktadır.[8] Bu kavramlara da kısaca değindikten sonra merci kararlarını tartışmaya başlayabiliriz.
Menfaat ihlali kavramını tanımlarken saydığımız üzere ihlal edilen menfaatin kişisel, meşru ve güncel olması gerekmektedir. Menfaatin kişisel olması, iptali istenen işlemin doğrudan doğruya davacıya yönelik olarak tesis edilmiş olmasını gerektirmez; ancak davacı ile idari işlem arasında doğrudan ya da dolaylı olarak ciddi ve makul bir ilginin kurulmuş olması yeterlidir.[9]
Menfaatin güncel olması, iptali istenen idari işlem ile davacının dava açıldığı anda mevcut bulunan menfaatinin olması ve dava sonuçlanıncaya kadar mevcut bulunan menfaat ilişkisinin kaybolmaması anlamına gelir.[10] Kural olarak henüz doğmamış, gelecekte doğacak ya da dava esnasında ortadan kalkan bir menfaat için dava açılamaz.[11] Ancak Fransız Danıştay’ında bu şartın istisnası kararlar mevcuttur. Diğer bir tabirle davacının menfaatinin dava açıldıktan sonra ortadan kalkması halinde dahi davaya devam edilmesi gerektiği yönünde kararlar mevcuttur[12]; bununla ilaveten muhtemel menfaat ihlali hallerinde de dava açılabileceğini kabul etmektedir.[13] Keza, Türk Danıştay’nın da menfaatin dava açıldıktan sonra ortadan kalkması halinde davaya devam edilmesi gerektiği yönünde kararları mevcuttur. Ülkemiz idari yargısında da bu yönde gelişmeler olmaktadır.[14]
Son olarak menfaatin meşru olması gerekmektedir. Zira idari işlemler ile herkesin bir takım hakları ve menfaatleri zedelenebilir. Ancak idari mahkemelerin meşru olmayan bir menfaati korumasını beklemek hukuku istismar etmek anlamına gelecektir. İşte tam da burada menfaatin meşruluğu kavramı karşımıza çıkmaktadır. Davacının menfaatinin meşru olması demek, hukukça korunan menfaati ihlal edilen ilgilinin dava açabilmesi anlamına gelmektedir.[15]…”
[1] İbrahim Topuz, Kadir Özkaya, Açıklamalı-İçtihatlı İdari Yargılama Usulü Kanunu, Ankara, Mahalli İdareler Derneği Yayını, 2002, s. 12.
[2] Selami Demirkol, Zuhal Bereket Baş, (Teori ve Pratikte) İdari Yargıda Dava Açma ve Davaların Takip Usulü, 4. bs., İstanbul, Beta Basım A. Ş., 2005, s. 86-87.
[3] Anayasa Mahkemesi, 21 Eylül 1995 tarih ve E. 1995/27, K. 1995/47, RG, 10 Nisan 1996, Sayı 22607.
[4] Topuz, Özkaya, a.g.e., s. 7-8.
[5] A.e., s. 8.
[6] Turgut Candan, Açıklamalı İdari Yargılama Usulü Kanunu, 5. bs., Ankara, Adalet Yayınevi, 2012, s. 62-66.
[7] Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu’nun 02 Şubat 1990 tarihli ve E. 89/430, K. 90/18 sayılı kararı, Danıştay Dergisi, Sayı 80, s. 111, 1991’den aktaran A. Şeref Gözübüyük, Güven Dinçer, İdari Yargılama Usulü, 2. bs., Ankara, Turhan Kitapevi, 1999, s. 75.
[8] Murat Yaman, İdari Yargı Dava Rehberi, Ankara, Adalet Yayınevi, 2009, s. 350.
[9] A.e., s. 351.
[10] A.e.
[11] A. Şeref Gözübüyük, Turgut Tan, İdare Hukuku Cilt:2 İdari Yargılama Hukuku, 2 c., Ankara, Turhan Kitapevi, 1999, s. 378.
[12] A.e., s. 380.
[13] A.e.
[14] A.e.
[15] Murat Yaman, a.g.e., s. 350.
Yayın Bilgisi
İstanbul Barosu Dergisi: Mart – Nisan 2015, Cilt: 89 · Sayı: 2015/2
http://www.istanbulbarosu.org.tr/Yayinlar/BaroDergileri/ibd20152.pdfhttp://www.istanbulbarosu.org.tr/Yayinlar/BaroDergileri/ibd20152.pdf